县以下公务员工资“双轨制”不升职也加薪

下一步推行职务与职级并行制度之后，公务员即使得不到职务上的晋升，只要工作突出，也能通过其它途径提升职级。

经济观察报 记者 降蕴彰

由中组部、人社部等方面推动的新一轮公务员工资改革正在提速。

12月初，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。会议明确，在总结试点工作经验的基础上，将在全国县以下机关推行职务与职级并行的公务员晋升制度。

按照中国现行的公务员管理体制，公务员的职务高，相应的级别就高，所享受的工资待遇也高。下一步推行职务与职级并行制度之后，公务员即使得不到职务上的晋升，只要工作突出，也能通过其它途径提升职级。换句话说，就是在职务晋升之外，基层公务员也可以通过提升职级，来提高自己的工资待遇。

目前中国公务员总数是717.1万人，其中有60%是在县级以下政府机关，核算下来，大约有430多万名基层公务员将从职务与职级并行制度中获益。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家预计，到明年底，公务员职务职级并行制度有望在全国范围内实施。他担忧，如果仅仅提升基层公务员的待遇，将会使学校老师、公立医院医生等事业单位一线人员产生不满情绪，由此带来一些负面效应。

一名不愿署名的人社部专家则表示，在推行职务与职级并行制度之前，必须先完成公务员分类，目前，除了在深圳、上海等少数地区，中国公务员管理基本都采取的是“大一统”模式，没有什么类别划分。下一步，除了要加快公务员分类改革，还需要对《公务员法》进行修订，并出台与公务员分类改革相配套的其它政策措施。

“双轨制”

中国公务员工资由基本工资、津贴补贴组成。官方的说法是，中国公务员基本工资从2006年以来就一直没有上涨，这已经影响到公务员队伍、尤其是基层公务员队伍的工作积极性。

今年全国两会期间，对于公务员涨工资，时任国家公务员局党组书记的杨士秋就明确表示，现在只是部分公务员拥有灰色收入，存在腐败现象，不能把限制公务员的灰色收入，与给公务员涨工资混为一谈。

前述人社部专家表示，按照职务对应级别来看，现在县（市）一级的县（市）委书记、县（市）长、人大主任、政协主席，都属于处长级别，县（市）发改委主任、县（市）教育局局长等是属于正科级，再往下，依次为主任科员、副主任科员、科员、办事员。由于受职务限制，这部分公务员的基本工资偏低，享受的津贴补贴也很有限，而且绝大多数没有晋升空间。

先在县（市）级以下机关中推行职务与职级并行制度，实际上采取的是较为稳妥的改革，下一步从中获益最多的，将是在基层工作的科员级别以下的公务员群体。

国家行政学院教授汪玉凯早在十多年前，就曾提出“公务员职务与职级并行”建议。他认为，实行“职务与职级并行，就相当于给公务员增加了一条晋升通道“。这意味着基层公务员晋升机制将由“单轨制”转变为“双轨制”，具体来说，就是由过去的职务决定级别，职务决定工资待遇，转变为由职务、职级两种途径，来决定公务员的工资待遇。

对于何时才能实施公务员职务与职级并行制度，前述人社部专家对经济观察报的答复是，中央早两年已经批准在江西省九江市、甘肃省礼县、广东佛山南海区等地，开展公务员职务与职级并行制度试点，但目前取得的经验还很有限。预计在下一个五年规划期内，中央将在总结、完善试点经验的基础上，将公务员职务与职级并行制度在全国范围内推广。

不过，汪玉凯、竹立家等专家均否认了这将是公务员加薪的前奏。前述人社部专家也表示，人社部等方面对整个公务员工资改革基本上还是处于调研阶段，短期内主要是提高基层公务员的工资待遇，还有限制公务员工资中名目繁多的各种津贴补贴。

低调试点

据悉，除了中央批准的九江市、礼县等公务员职务与职级并行制度试点，在安徽、福建、山东、江苏、河北、辽宁、上海、深圳等省（市），近些年也都开展了推行公务员职务与职级并行制度的试点工作，但从整体上看，只有深圳、上海取得的改革经验和成效较为突出。

经济观察报采访山东、安徽、福建等多省人社部门了解到，现在只是启动了对公务员职务与职级并行“双轨制“的前期调研，还没有制定出具体的实施方案。在九江市、礼县等官方指定的公务员职务与职级并行试点地区，主管部门的官员则刻意保持低调。至于其中缘由，九江县人事局局长吴文丽认为，“这是一个政策性太强、太敏感的事情”。

前述人社部专家表示，之所以试点进展不多，一方面缘于中组部、人社部等方面没有出台具体的政策制度；另一方面，公务员涨工资的话题本身太敏感，怕招致外界强烈的反弹。

竹立家认为，工资改革还涉及到《公务员法》的修改等一系列问题，此外目前在中西部地区的部分县（市），连正常的公务员工资发放都有难度，实行职务与职级并行制度后，必然会增加支出，由此造成更大的财政负担。

前述人社部专家分析表示，目前，《公务员法》仅针对综合管理类公务员的职务进行了明确划分，并未对行政执法类、专业技术类的公务员职务划分作出具体规定。深圳、上海两地之所以在探索职务与职级并行制度方面走在前面，其中一个重要原因，就是率先开展了公务员分类改革。

早在2010年，经国家公务员局批准，深圳启动公务员分类改革，将公务员划分为综合管理、行政执法、专业技术三大类别。在此基础上，又对各个类别进行更为细致的划分。比如，现在深圳的行政执法类公务员共分7个职级，绝大部分在退休前都可以享受到副处以上的工资待遇水平。

上海在2011年开始实施公务员分类改革。目前多数公安机关执法人员在退休时都可享正科级待遇，有的甚至能享受到副处级甚至正处级待遇。