地方报送项目8000亿 银行慎对PPP

　　经济观察报 记者 史尧尧 杜涛

　　PPP要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。这对于地方政府来说，是一个现实的考验。

　　农历新年将至，赵刚还无法确定回家过节的时间。

　　作为一名制定PPP项目合同的律师，在其2月份的工作日程表上标注得密密麻麻——2月1号在厦门参加发改委组织的PPP培训，随后要去参加财政部在某省发起的试点PPP谈判;随即飞往东北了解沈阳市地铁PPP情况，再前往洛阳参与亚洲开发银行PPP道桥试点;随后参加国开行江西赣州居家养老PPP试点项目的启动仪式;接下来是参加山东省PPP、天津某基金PPP、某市供水PPP和某市重点区域生态文化PPP项目的商业模式与交易架构设计;在此期间，他还要抽空参加中建一局二公司的PPP研讨会，中铁建广州白云山第二机场PPP的架构设计，以及保定东湖文化园区PPP实施方案。“难道PPP的大潮真的来了?还是地方政府欠债太多?”看着这份到2月18日的安排，他满脸疑虑地对经济观察报说。“PPP”(Public-Private-Partnership)是社会资本按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司，参与政府发起的城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营模式，政府和私营企业将按照约定实现项目收益分配收益。

　　依照财政部规定，2016年起省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务，其他项目将通过PPP形式进行举债。据接近财政部人士介绍，财政部对于PPP预期的近期目标是地方债务，破解地方债务无序扩张难题;远期目标为解决体制问题，即预算体制、财政体制问题，提升政府的治理能力。

　　目前市场统计显示，地方已经上报的PPP规模高达8000多亿元。对于这一新兴的融资方式，社会资本方面认为如果项目比较规范，还是很愿意用PPP模式进入基础设施行业。而为地方政府提供融资服务的银行则保持谨慎。

　　平安证券预计，截至2014年底，地方政府债务(包括负有偿还责任、担保责任和一定救助责任)合计规模22-23万亿元。

　　2016年作为国务院43号文正式执行元年，除了发行地方政府债券(1万亿)外，省级政府仍存在2万亿的债务缺口需要银行和其他渠道来补充。

　　银行克制

　　据经济观察报了解，对于地方PPP项目，社会资本的参与度总体上还是比较积极，如2014年，财政部的PPP示范项目池州项目进入的社会资本是深圳水务，后者由深圳国资委持有大股份，威立雅和北京首创成为另外的两个股东。

　　而北京的污水处理厂的PPP项目也吸引了众多社会资本，其中包括桑德环境、碧水源、北控水务、中节能水务、首创股份和北京排水公司等。与此同时，2014年，北京大岳咨询有限公司在在北京做了4个垃圾处理厂的项目，其中进入的社会资本有绿动力、北控环保、首钢集团和北京环卫集团。

　　参与PPP项目操作人士表示，如果地方项目比较规范，社会资本还是很愿意用PPP模式进入基础设施行业。

　　然而，对于地方政府力推PPP的热情形成反差的是，作为为地方政府融资主要来源的商业银行，却展现出有别以往的克制。

　　刚从北京新机场项目中铩羽而归的某商业银行负责人孙明告诉记者，他们还不打算立刻将贷款资源投入其他地方政府推出的PPP项目中。据他介绍，其所在银行本想以PPP模式，在这项总投资规模799.8亿元的国家级工程中获得一份贷款份额。

　　但最终，相关部门选择了银行直接贷款加保险公司直接投资的方式。对于暂不考虑的原因，孙明总结为一点：有稳定收入、经营现金流的好项目，地方政府不用PPP进行融资;而不好的项目，商业银行不会介入。这是不少商业银行为代表的金融机构的共识。

　　在中银国际编写的“地方政府债务管理新规及银行对相关业务的风险控制”认为，PPP存在期限和还款两大风险：PPP均是公益性项目，相比一般贷款期限更长。项目期内银行面临的政策环境、市场环境都会发生变化，将首先对银行安全形成影响;偿还项目贷款，一方面除了项目自身的经营收入，还需要政府通过“特许经营权、合理定价或财政补贴”等予以支持方能偿还融资。但涨价需要听证会，很多情况下政府想涨价却又因“民生”而不敢涨价。商业银行能否以“政府没有按约定涨价”来要求他们履行还款责任?

　　对此，一位参与财政部PPP政策制定的学者认为不无道理。据他介绍，较早前在有关部门组织的一次38位省会城市和大型地级市的市长的PPP学习班上，对讲师提出的PPP优势和好处，一位地方市长反问道：“全国的公共交通系统做很多PPP，公共交通系统做完PPP以后，您能说出哪个收回来了吗?您知道我们这样一卖一买之间，损失有多大?”“他的提问代表了很多市长对自身利益上的顾虑。”这位学者说。“43号文”成为地方政府与商业银行关系的转折点。从原来一个谋求经济增长一个扩大经营规模的互惠互利关系，转变为两者都需要依照市场化方式来经营并维护自身利益的最大化。在这样的转变过程中，博弈在所难免。而契约精神成为促成两者合作至关重要的纽带。

　　财政风险

　　瑞银证券认为，如果今年PPP毫无起色而地方政府也并未找到其他解决方式、中央政府对地方预算进行严格约束，那么中国不仅会面临严重的融资缺口，进而导致广义财政支出和基建投资显著减少、经济增长疲弱，可能还会在一些地方政府层面遭遇财务困境，导致更多违约出现。

　　一位接近央行分析人士预判，中国经济一季度很可能低开，而财政部可能低估了“43号文”对经济的冲击。“现在经济看投资，投资看基建，基建靠政府，政府靠融资。‘43号文’掐住了政府融资的脖子，仅PPP和有限的政府债券根本弥补不了融资平台的缺口。”他说。

　　德意志银行上月发布的一份报告称，中国将面临1981年以来最严重的财政风险，这是2015年中国经济将要面对的首要风险。瑞银证券也指出，中央政府已经开始实施新的地方政府债务管理框架，旨在规范地方政府债务融资、强化预算纪律和重组地方政府债务。有观点认为，这将拖累GDP增长并给金融系统带来严重风险。

　　多位债券交易员告诉记者，此时，外资金融机构正在债券市场大量购买高等级的信用债。在其中一位交易员看来，他们坚定认为中央政府会实施更宽松的政策，是符合历史规律且有逻辑、数字支撑。

　　2011年下半年，中央政府收紧了商业银行向地方政府融资平台放贷的政策立场和对影子信贷的监管规定(尤其是商业票据业务)，当时又恰逢房地产活动和土地出让收入因房地产调控政策趋严而走弱。随后，地方财政、融资及投资遭遇重创，基建投资骤然减速。最终，中央政府放松了货币条件，商业银行将融资平台债务展期，各类影子信贷蓬勃发展。

　　德意志银行的报告亦指出，在2011　年底到2012　年的政策宽松周期中，M2(广义货币)增长率从13%的低点提高到14.8%的峰值。2015　年中央政府旨在让GDP　增长率放缓仅0.5%左右，然而地方政府却要面临空前的财政冲击。这可能意味着，今年M2　的增长率将不得不大幅上升。

　　作为地方政府重要融资手段的城投债，新发行量骤降。光大证券统计，扣除1月199.5亿元的到期量，当月城投净增规模仅为45亿元。瑞银证券测算，即便2015年基建投资不增加、所有地方政府均能顺利偿债，也依然存在1.1-1.6万亿元的融资缺口(占GDP的1.6-2.3%)。

　　而如果半数地方政府没有足够的现金流来偿债、债权人也不提供额外资金援助，那么地方政府可能额外还有超过2万亿元的融资缺口。

　　2014年12月中国证券登记结算公司发布通知加强企业债券回购风险管理，《通知》指出，只有纳入地方政府债务范围的企业债才能够恢复回购资格，由此剥夺大部分城投债在回购协议中的质押品资格。随后“14天宁债”和“14乌国投债”接连被取消政府信用背书，让市场对地方政府的信用打上打问号。

　　据一位券商固定收入交易主管介绍，监管部门已在小范围内进行讨论如何修正以上《通知》，对地方政府融资造成的影响。修改意见包括对2015年到期债务进行延期，如何确保地方政府能顺利融资偿还债务等。

　　资本忧虑

　　作为银行贷款投放重点，2015年1月新增贷款中基础设施贷款依然是主导。据记者从监管机构、商业银行综合了解情况看，新增信贷规模或高于2014年同期。“受到美元流失、外汇占款下降的影响，1月中旬我们预计新增贷款要低于去年同期。但随后央行释放的流动性举措，让我们有了发放贷款的来源。”一位国有商业银行总行相关人士说。

　　不过，一位工商银行总行相关部门人士告诉记者，之前其所在部门接到参与一些PPP项目的邀请。但由于他们还没有弄明白这项业务的操作路径，因此并没有介入这些新设立PPP项目。“今年新发放的地方融资类贷款，多数都是对之前政府给予的兜底函进行延期操作，即老客户的存量业务。对地方政府新推出的PPP项目，坦白地讲，我们看不懂他们的财务报表。”他说。

　　据记者了解，进入2015年，不少中小型商业银行业务规划提出逐步退出地方融资平台类的项目。“‘43号’文禁止政府出担保函，现在政府还没有想好办法绕出来，继续融资。要看到市场对PPP切入点和风险程度有了明确的评估后，我们再做决定。”一位中小型商业银行公司业务主管告诉记者。

　　根据记者了解的情况，对企业(原政府融资平台)和所在地政府的角色定位和风险承担，是金融机构对PPP项目看重的一点。一位兴业信托的部门主管认为，相比PPP，信托，资管计划可以运作的核心就是锁定地方政府，其核心抵押物就是政府信用。

　　已在全国为企业、公司宣讲PPP近1000场的清华大学建设管理系王守清教授告诉记者，参会的90%企业家、70%民企最大的顾虑也是政府不守信用。“在合同制定上，法律上有两派争议，一派是特许经营合同，到底是一个商务合同，还是民事合同，还是一个行政法。如果是行政上的东西，作为投资者，只能是行政复议，还是政府说了算。如果是民事合同，那就是我跟你政府是平等的，我们可以打官司。这是最大的问题，法学界也有争议。”

　　回看已经实施的PPP项目，失败案例也不在少数，这当中也有不少是由于政府违背承诺而致合作方利益受损。

　　青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格;长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了当初指定的管理办法，致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终致项目失败;廉江中法供水厂项目中供水量和水价都未达到当初合同规定的标准;杭州湾跨海大桥项目和鑫远闽江四桥则是由于出现了竞争性项目而政府又无法按约定给予补偿。

　　PPP要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。这对于地方政府来说，是一个现实的考验。