【两会•聚焦】“政府账本”探索进行时

社会各界对编制政府账本的呼声在近年来越来越高。党的十八届三中全会将建立权责发生制的政府综合财务报告制度写入《决定》中，给了人民一个郑重的承诺。今年，新《预算法》的正式实施，以及《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（下称“《改革方案》”）的出台，从顶层设计的角度出发，让政府综合财报制度的建立有了法律依据和纲领性指南。

实际上，在此之前，部分地方财政部门已经开始试编政府综合财务报告。

与此同时，理论界与实务界为了推动政府综合财报制度的建立，也都在各自领域做出了一定的探索。《改革方案》中对建立政府综合财报制度给出了清晰的时间表，也就是说，政府账本将在未来的五到六年之间推出，这值得我们共同期待。

地方积累实践经验

2010 年，财政部发布了《权责发生制政府综合财务报告试编办法》，并选择了上海等11 个省市开始试编，2012 年后试点省份不断扩大。

不得不说，试点省份在编制政府综合财务报告的过程中，下了很大的功夫。

以上海市为例，几年来，上海市委、市政府对试编工作高度重视，动员部署市级相关部门积极参与到试编工作中来，成立了由市财政局牵头，有关职能部门参加的上海市政府综合财务报告试编工作小组，并全面建立了协同工作机制。

在具体的工作中，上海市对本级政府综合财务报告的合并范围进行梳理，理清了不同单位主体应当采取的合并方法。同时，上海市对本级政府的资产情况特别是固定资产情况、负债情况进行了清查。

上海市的这种探索政府综合财报编制的模式被很多省份所借鉴。记者了解到，目前地方政府的试编工作，以整合报表为主，在试编之初，各省主要关注的是如何核算资产负债信息、政府内部事项抵消等问题。

而为了更好地帮助试编工作顺利进行，各省在人才培养和信息化的建设方面也都做出了一定的努力。

仍以上海市为例，为了做好试编工作，上海市财政局着手开展对基层政府财务会计人员的相关业务培训，并将逐步扩大培训范围，丰富培训内容，积极采取各项措施吸引优秀人才加入政府会计队伍，以提升基层财务会计人员的整体素养，使之胜任财政部将要颁布的政府会计准则的核算要求。

在信息化建设方面，各省对信息系统的建设提出了新的要求。目前，信息系统还不能完成政府综合财务报告的编制和汇总工作，各省希望加快建立集中统一、互联互通、信息共享的政府综合财务报告管理系统。

探索准则、制度建设

地方试编政府综合财务报告，为下一步国家出台政府会计准则和健全相关制度提供了一定的经验。

近年来，相关各界一直在呼吁，编制政府综合财务报告的基础，是应尽快建立起政府会计准则。从《改革方案》提出的时间表来看，这项工作目前已经展开，基本准则也将发布。

中国人民大学商学院教授林钢此前在接受记者采访时表示，政府会计准则体系的建立需要考虑两大块内容，即财务会计准则体系和预算会计准则体系。两者的会计主体需要各自明确。

财务报告会计主体的范围比预算会计主体的范围要大得多，包括国有企业、自收自支的事业单位等。

而且，在两套体系下的财务报告准则也有需要考虑的方面，比如收付实现制和权责发生制下两套报表之间的勾稽关系如何、数据如何核对、财务报表需要披露的信息具体有哪些、财务会计体系下的合并报表和预算会计体系下的汇总报表如何编制等。

准则尚未出台，但是制度方面的探索已经先行一步。

2012年和2013年，我国相继出台新的《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》，这是推进我国建立政府会计制度的有益探索，也开启了预算会计和财务会计有机统一的实践。

新会计制度定位于满足行政、事业单位预算管理和财务管理的双重需求；充实了资产、负债的核算内容；新增了行政单位直接负责管理为社会提供公共服务资产的核算规定等。这些在一定程度上满足了市场经济体制对政府会计的要求，与我国公共财政改革的进程相适应，为逐步建立和完善政府会计体系奠定了基础。

两项会计制度的相继出台都在部分会计核算业务中采用了修正的权责发生制，这为编制政府综合财报奠定了一定的基础。比如，新的《事业单位会计制度》规定，流动资产和流动负债、非流动负债采用权责发生制核算，非流动资产采用收付实现制核算，同时，通过“双分录”方式记录和核算了非流动资产信息。

技术难点需要进一步克服

事实上，单纯从编制权责发生制政府综合财务报告的技术层面而言，有大量成熟的国际经验可供我国借鉴。但是如何将这些先进的国际经验与我国国情结合在一起是难点所在。

目前业内讨论较多的内容是政府会计主体如何界定。政府财务报告主体的范围是在编制政府财务报告过程中遇到的棘手问题。由于我国现行财政管理将具有政府功能的单位分为行政单位和事业单位，且事业单位种类繁多、性质复杂。这对报告主体范畴的界定造成了很大的障碍。主体不同将导致核算的结果有很大差异，从而影响政府综合财报编制的质量。目前这一议题尚未达成一致，还在探索的过程中。

技术上的难点还包括政府财务报表体系的内容和编制方法的设计。

“集中反映政府财务状况的政府财务报表体系是政府综合财务报告的核心内容。”财政部财政科学研究所研究员陈穗红如是说，“如何设计我国政府财务报告制度，特别是财务报表的内容、编制和汇总方法，保证财务报表信息的有用性和准确性，还有许多需要探索和研究的问题。”

对于热点领域和高难度领域的核算，也是业内关心的重点内容。

山东大学管理学院副教授路军伟举例说，热点领域包括地方债、矿产资源等的确认计量，而高难度领域包括政府的政策性承诺、文化文物资产的确认计量等。

这些技术难点的解决不会一蹴而就。林钢表示，政府综合财务报告制度的真正实施至少还需三到五年，必须要留出这段研究、探讨的时间，而前提也是业内要统一观念、齐心合力。