2015年是全面深化财税体制改革的关键一年。按照改革时间表的要求，在这一年，关键的财政改革方案或出台，或酝酿，承上启下，改革的进度也势必加快。
经济环境、国家治理与财政改革
(一)经济环境与财政改革
2015年，我国财政改革是在经济发展新常态下进行的，财政改革必须注意这一背景。经济新常态下，我国经济从高速增长转为中高速增长，财政收入高速增长转为中低速增长，财政收入形势严峻与财政支出压力刚性并存。2015年，我国继续实施积极财政政策，且政策力度将增强。财政改革方案的选择应注意避免与财政政策的冲突。减税改革与积极财政政策呼应，而增税改革就不太适应。为更好地实现积极财政政策目标，应尽可能减少增税改革措施的出台，或者通过更大力度的减税改革抵消增税改革的负面宏观经济效应。财政支出上同样如此，应更多地通过财政支出结构优化来释放积极财政政策的效力。
(二)国家治理与财政改革
财政改革不只是财政制度本身的改革，更要服务于国家治理现代化的需要。财政收支不只是资金运动，而应更多看到收支现象背后所反映的政策意图。从财政支出来看，支出与政策目标要相匹配，要体现国家治理的目标。财政收入的取得不仅仅是为了满足财政支出的需要，而同样要与国家治理的节拍相适应，尽可能不妨碍市场在资源配置中决定性作用的发挥，尽可能地促进收入分配目标的实现和宏观经济的稳定。
财政改革需要解决好我国需要什么样的财政制度这一难题。促进国家治理现代化的财政改革应切合我国实际，应适应时代的特征。第一，我国是一个发展中大国。大国的问题只能通过自身的发展才有望真正得到解决。也就是说，促进经济稳定增长是现阶段所需要的，财政制度改革应让市场活力得到充分释放。第二，我国是个老龄化问题严重的发展中大国。老龄化带来沉重的养老和医疗负担。为此，除了尽快调整人口政策之外，未雨绸缪，为社会保障筹集必要的资金，选择合理的社会保障制度，也是财政改革需要着重考虑的问题。第三，互联网经济的兴起不仅在改变我们的生活，也在改变着经济结构。互联网经济的兴起不是孤立的，它同时在改造着传统经济。财政改革要适应互联网时代生产组织方式、交易方式、交易空间等的变化，拥抱互联网，顺应互联网时代发展的需要。第四，大数据管理的影响正在与日俱增。大数据时代已经到来，数据挖掘技术的发展、大数据管理能力的提高在改变商业的同时，也在改变着公共部门管理。数据共享将成为常态。用好大数据，就可能进一步提高财政管理水平。财政改革应适应大数据时代的需要，以提高财政制度效率，促进国家治理现代化。第五，全球化对财政改革也提出了新要求。传统国家治理只要着重考虑国内因素即可。现代国家间的交往日趋密切，各国经济相互影响，要求包括财政政策在内的经济政策的国际协调。各国要应对环境、气候等共同问题的挑战，亟需有效的合作途径。我国在国际组织中义务的履行、规则的参与制定、在全球经济治理中的作用等等，也在呼唤相应的财政制度。国家间的竞争在一定程度上是公共服务效率的竞争，这在财政制度选择上表现得尤为明显。
2015年财政改革展望
2015年是财政改革从总体方案转化为具体方案的重要一年。改革方案要有效落地，就必须科学设计，稳步推进。财政改革必须立足国情，适应经济环境变化和国家治理现代化的需要。2015年，预算改革、税制改革、中央和地方财政关系改革都将在建立现代财政制度总目标的指引下有不同程度的推进。
(一)落实新预算法，加快预算改革步伐
预算改革的主要任务是落实新预算法。制定新预算法实施条例是其中的重要工作之一。有了实施条例，新预算法将更容易地不折不扣地得到贯彻落实。加强全口径预算管理，注意上下级之间财政转移支付的衔接，保证将全部政府收支纳入预算体系，让全部支出必须在预算的约束下进行。建立跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划，各级预算的编制应当考虑跨年度预算平衡的需要，突破年度预算平衡的约束，更加合理有效地使用财政资金，提高资金效率。这同时要求实施中期财政规划。科学准确地预测未来的财政收支，中期财政规划成功实施的基础。增加财政透明度，及时公开预决算，并加快权责发生制政府综合财务报告制度改革的步伐。政府部门规模不断扩大，活动日趋复杂，与市场和社会的互动越来越多。特别是公共债务的发行、政府购买服务的推广、公私合作机制的建立等，更是凸显了外部对政府财务信息的需求。这些需求导致传统的政府会计制度与预决算报告与经济社会发展与国家治理现代的脱节。而且，随着全球化的加快，政府信息的披露也需要国际通用语言。落实《政府信息公开条例》，建立公开透明的政府，同样需要更全面地披露政府财务信息。权责发生制政府综合财务报告制度改革是一项极具专业性的财政制度改革，是对现行政府会计制度和预决算报告制度的全面创新。政府综合财务报告制度需要面对大量技术难题，要充分估计改革的技术难度。
(二)力争“营改增”全面实施，深化税制改革
力争“营改增”的全面实施是2015年的重要工作。“营改增”不是简单地用增值税取代营业税。房地产行业、建筑业、金融业、生活性服务业等都是“营改增”的难点。改革需要兼顾行业税负、征管环境、国家财政收入和国际做法。成功的“营改增”改革应该让增值税的中性作用得到更好发挥。为此，仅仅通过适用税率的调整(或适用已有的低税率，或适用征收率，或另行增加税率)，是不能彻底解决问题的。考虑到现行增值税制主要是为适应制造业的需要而设计的，当大量服务业纳入其中时，更为重要的是再造增值税制。也就是说，要以增值税立法为契机，制订出一部能更好地兼顾制造业、服务业以及各行业的增值税法。消费税也将是2015年税制改革的重点之一。让消费税既能起到有效调节消费的作用，又能让其在中央和地方税收收入分配中扮演该有的角色，要求消费税制改革方案的科学设计。当前国人海外疯狂购物的现象与大国形象是不匹配的，不符合国家治理现代化的要求。消费税在调节消费的同时，还要注意到国际税收竞争的消费的影响。调节消费，不是要让境内消费输出，更不是要让人民消费更不方便。以环保费改税为主要内容的环境保护税制度的确立，个人所得税的综合与分类相结合，都需要抓住时机稳步推进。房地产税立法也要加快进行。房地产税立法难度极大，要充分考虑房地产税开征的社会效应。这只能通过立法的公开透明，让问题在讨论中得到充分的解决。税制改革应充分考虑外部环境和时代特征的变化，以更好地发挥税收在国家治理现代化中的积极作用。
(三)多方位多角度促进中央和地方财政关系的规范化
事权的界定仍将是中央和地方财政关系改革的难点。大国治理需要改变当前事权下沉过多的状态。但哪些事权应该上移，需要深入研究。要按照激励与约束相结合的原则，合理配置事权。事权划分，既是行政管理体制改革的内容，也是政治体制改革的内容。事权划分是建立规范的政府间财政关系的基础。介入事权划分方案的制定，势必增强财政改革的主动性。财政在国家治理中的地位要求财政主动介入事权配置，促进政府间财政关系的规范化。事权划分势必有诸多争议，但划分之后，保持稳定性是必要的。而且，这种稳定性应主要通过法律的形式固定下来。任何一方改变事权，都必须有相匹配的财权和财力的转移。
地方税体系建设应结合税制改革，同步进行。现行税制框架下，中央与地方的税收划分，只能在大税种之间进行。只有这样，才能更充分地发挥中央和地方两个积极性。财政转移支付制度将得到进一步的完善。压缩专项转移支付规模，打造公开透明的专项转移支付运作机制，将让专项决策与专项支出的运行受到有效监督，同时能让专项决策得到社会各界的智慧支持，将大大促进中央和地方财政关系的规范化。
(四)加快财政收支管理制度改革，进一步提高财政运行效率
统筹政府收入，增加灵活运用的政府可支配财力。应加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的公共资金统筹力度。部分政府性基金可划入一般公共预算管理，留在政府性基金预算之内的结余资金，应设定划转一般公共预算以统筹使用的条件。国有资本经营收益划转一般公共预算的比例应大幅度提高，以真正体现国有资本的“国有”属性。盘活财政资金存量，创新财政支出管理，提高财政支出效率。数万亿国库存款余额意味着大量财政资金的“沉睡”。盘活这些财政资金需要加大国库现金管理的力度。应加快设定最低库款余额的预测工作，最低库款余额之外的财政资金，均应通过国库现金管理操作，提高财政资金的回报率，从而增加政府可支配财力。多年沉淀不用的财政资金应区分原因，确实无支付理由的应收回统筹使用。创新财政支出管理，用政府购买服务和政府与社会资本合作(PPP)等取代传统的政府生产。创新驱动发展战略的落实，需要有相应的科研管理制度创新，要充分重视人力资本在其中的作用，要更多地引入政府购买新理念，尊重科研规律，激励科研工作者。财务管理制度也应作相应创新。政府只评价政策目标是否实现，而不用过多地干预服务提供者或社会合作者的财务支出。财政支出次序应进一步优化。财政支出与支出重点应适时重新加以梳理。我国在世界中地位的提高，要求相应财政支出规模的扩大。财政支出在鼓励新兴产业发展的同时，也应注意支持国内传统企业的创新。财政支出产业投入方向对了，还得有效率。投向恰当不等于效率最优。市场、社会、政府各就其位，财政支出在保障公平的同时又不失效率，在优化公共服务的同时又不减政府公信力，避免许下超越财力可承受水平的空诺。
认清形势，主动改革，才能更好地发挥财政改革的作用。宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，无疑高度概括了政府政策制定的精神。在不违背这些精神的前提下，应该主动设计改革方案，按照财政改革与其他改革对接的要求，不断地完善方案，以最大限度地发挥财政在促进国家治理现代化中的作用。
(作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)
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