2015，财政部长楼继伟必做的八件大事

环球老虎财经作者、财经评论员 孙雷

一年一度的全国财政工作会议召开在即，我们的关注在于，新常态之下，素以市场化改革著称的财政部部长楼继伟将会在新的一年里有怎样的新作为？根据我们的研判，2015年，作为“全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成‘十二五’规划的收官之年”（2015年中央经济工作会议），楼继伟必然会着重去做好这样八件大事。

一、财政对宏观经济的支持将更有力度，财政赤字占比将有所提高。

此前的2015中央经济工作会议释放的信号十分明显，“积极的财政政策要有力度，货币政策要更加注重松紧适度”。这是由宏观经济大趋势、财政职能定位与中国政府中长期改革目标定位所决定的。

从宏观经济大趋势来看，比较而言，2014年中央经济工作会议对经济趋势的表述是“经济运行存在下行压力”，而2015年中央经济工作会议的表述则是“经济下行压力较大”。“未来几年，我国经济增长速度将保持在7%~8%之间，在资源环境压力、产能严重过剩的双向挤压下，增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期‘三期’叠加成为当前我国经济的阶段性特征”这是包括楼继伟在内的中国高层较为一致的认识。

作为宏观调控的的主要手段，财政政策、金融政策的主要作用都是熨平经济波动性，保持经济运行在合理区间。然而，三叠加的现实决定了金融政策的投鼠忌器，大规模放水几乎没有可能，同时由于经济更重要任务是调结构，转型升级，作为宏观经济的稳定器、调节器，财政政策在定向调控方面最能有效发挥作用。

我们判断，在将负债率控制在合理范围内的前提下，2015年中国财政赤字占GDP比例将有所提高，财政资金将更加在调结构、提质增效方面着力。

二、公共基础设施建设提速，PPP模式将快速推进，2015将是PPP跨越式发展元年。

众所周知，财政政策的一大特点是四两拨千斤的杠杆效应。而2015年乃至未来更长一段时期，PPP模式的快速推进扩展，将成为财政资金四两拨千斤的显著新特征。

广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

十八届三中全会明确提出了引导社会资本参与基础设施建设和运营的要求，而楼继伟一直是这一模式的坚定倡导者和支持者。他曾公开表示，中国为应对国际金融危机所采取的经济刺激措施提振了经济增长，但也带来了产能过剩、环境污染、地方政府债务增加等问题，因此不能完全依赖公共财政资金进行大规模投资。“财政部将这一要求与处理地方政府债务存量结合起来，积极发展PPP模式。”

为此，楼继伟在2014年财政部内部机构改革中，专门将政府和社会资本合作（PPP）工作协调机制办公室设在金融司，并在金融司新成立了PPP处。该协调机制，主要负责研究、部署、安排推进政府和社会资本合作工作。财政部与PPP相关的几个司局，全部划归副部长王保安分管。而王保安本人也是PPP工作领导小组的组长。财政部还对地方财政进行培训，推动各级官员转变观念，并指导其分类开展PPP项目。

三、首份中期财政规划报告将正式问世，三年滚动跨年度平衡机制初步形成。

与往年不同，2015年财政赤字比例的提高，将会以未来三年中期财政规划为参照。2015年的全国两会上，财政部除了按照常规动作提交年度财政预算报告之外，还将首度提交三年期的中期财政规划报告，探索实行中期财政规划管理，建立三年滚动跨年度平衡机制。

2014年年中，财政部便已经启动了中期财政规划管理进程，主要是对未来三年内重大改革、政策，研究制定政策目标、运行机制和评价办法，并测算收支数额，加强重大改革、重要政策、重大项目与中期财政规划的衔接。

编制中长期财政规划是建立现代财政管理制度的题中应有之意，早已成为成熟市场经济国家的常规动作，它将让全社会对中长期政策走向有更清晰把握，进而更好发挥财政的资金引导作用。而新《预算法》明确规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，为这份规划的出炉提供了最明确的法律保障。

楼继伟就曾指出，财政的本质是中长期的制度安排，如果没有中期规划，预算一年一平衡，财政资金安排就会一年一考虑、一年一定事，不利于顾及长远。“有了中长期财政规划，就会引导大家往前看，考虑我们应该做什么事，有多少资源，要达到什么效果。哪些是短板，要先把它做起来，在资金安排上保障投入，这样更符合实际。”

四、财政资金统筹力度将明显加强，“统筹”将会成为楼继伟未来财政工作的一个关键词。

这将体现在多个方面：

新《预算法》明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，使四本预算成为有机衔接的整体。政府的这个资产负债表项目完整之后，加强不同资金之间的统筹力度是大势所趋。

按照十八届三中全会的要求（“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二零二零年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”），2015年国有资本经营预算调入一般公共预算的比例将进一步提高，从而有更多资金可以被统筹调配到最需要的地方。

完善社会保障资金财务管理制度，推动尽快建立全国统一的社会保险基金管理信息化系统。这将为提升社会保障统筹层次，最终实现全国统筹做好信息技术方面的准备。

同时，财政部已经着手建立涉农资金整合协调机制，由农业司承担统筹协调组织工作，涉及农业司、税政司、预算司、国库司、金融司等10个司局。

财政科技资金协调机制，由教科文司承担综合协调组织工作，涉及教科文司、经建司等6个司局；旨在建立完善财政科技资金联席会议财政科技资金统筹使用，提高资金使用效率。

财政部正在研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，未来方向是一般不再采取挂钩方式。目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出，涉及7类，占全国财政支出的47.5%。将近一半的财力被从上到下固化掉，很不科学也脱离实际，未来将会改为据实统筹安排支出。

五、营改增收官之年，营业税将退出历史舞台，税制改革棋至中盘。

新一轮财税体制改革重点在三大任务：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。2015年，重头戏将在税制改革，这符合改革三大任务之间的逻辑关系。

从逻辑看，三大任务环环紧扣：预算管理制度改革是基础，要先行；收入划分改革须在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。

根据中国决策层采取的整体改革先易后难的大原则，2016年基本完成深化财税体制改革重点工作任务的目标和时间表，今明两年是关键阶段。根据上述原则、目标和时间表，预算管理制度改革已经于2014年先行推进，2015年将取得决定性进展，而事权改革、收入划分改革只有在相关税种税制改革基本完成后才能顺理成章地推进，因之，2015年，关键在税制改革。

根据既定规划，2015年，营改增将全面拓展到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，全面完成“十二五规划”中的营改增目标。相应的，营业税将被废止，最终退出历史舞台。

六、全面清理区域性税收优惠政策，为全国统一大市场形成提供制度保障。

在通过营改增减轻企业税负的同时，财政部还将加强对地方政府区域税收优惠政策的管控力度，全面清理并严加管控，为全国统一大市场形成做财税制度层面的制度保障。

我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省（区、市）。还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润，制造税收“洼地”，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。

根据十八届三中全会精神和财政部的工作部署，今后，除专门的税收法律、法规外，起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策；未经国务院批准，不能对企业规定财政优惠政策。

楼继伟明确提出，今后将清理规范各类税收优惠政策，违反法律法规的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定政策终结时间点。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩违法违规行为。

七、地方债试点将进一步推进，事权划分方案制定紧锣密鼓，央地博弈力度将加大。

地方政府债券自发自还改革试点将会进一步推进，这也是对《国务院出台加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号）的实战演练。

同时要做好两项基础性工作。一是推行权责发生制的政府综合财务报告制度，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府家底；二是建立健全考核问责机制，探索建立地方政府信用评级制度，倒逼政府珍惜自己的信誉，自觉规范举债行为。

作为新一轮财税改革三大任务中关键又棘手的内容，建立事权和支出责任相适应的制度，是建立现代财政体制的重要方面。通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。

要想严格遵循改革时间表安排在2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2015年就有必要为央地财政关系调整做好扎实准备，预计财政部将研究完成并提出中央地方事权划分、事权与支出责任相适应的制度体制的初步改革方案，围绕事权、财力划分进行的央地博弈将会明显增强。

与此同时，转移支付制度的局部调整改革也将继续推进。2015年，财政部将会进一步清理整合专项转移支付，将专项转移支付项目由2014年的150个左右进一步压减，同时加大对专项转移支付资金使用的监督检查、绩效评价和信息公开力度。

转移支付改革的主要方向，是“增一般、减专项、提绩效”。“增一般”就是完善一般性转移支付的稳定增长机制，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，“减专项”就是清理、整合、归并专项转移支付，“提绩效”就是强化专项转移支付针对性、时效性，建立专项转移支付定期评估和退出机制。

八、财税立法将稳步推进，改革将通过立法加以确认。

根据我们的研判，“2020年基本建立现代财政制度”的标志，便是新一轮财税体制改革的各项任务最终会以立法形式加以确立。

现行税制中，十八个税种仅有三个完成了立法工作，财税体制改革缺乏法律权威确立的尴尬局面自有其历史原因，但改变已经势在必行。

2015年，作为“牵一发而动全身”的改革，“营改增”将全面完成，增值税立法的时机也将基本成熟，立法进程将加快。

与此同时，环境税、房产税、个人所得税、财政基本法、财政转移支付法、税收征管法等，都将面临立法或者全面修订，2015年，上述法律事项都将以全国人大为主导，但作为未来财税法律的执行者，财政部同样需要全面加以配合，协调加速推进。