全面规范非税收入管理 加快建立现代财政制度

党的十八大提出，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。十八届三中全会又进一步强调，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。十二届全国人大常委会提出要将包括非税收入在内的所有政府收入纳入预算体系，实行全口径预算管理，不让非税收入成为预算监督的“制度性漏洞”。笔者认为，非税收入是全口径预算管理的重要内容，实行全口径预算管理是现代财政制度的基本前提，规范非税收入管理有助于推进全口径预算管理，也必然为加快建立现代财政制度铺平道路，夯实基础。

一、非税收入是全口径预算管理的重要内容

非税收入是政府收入的一种形式，也是政府收入的重要组成。相较于税收收入，非税收入由于受传统预算外资金管理的影响，纳入预算管理的阻力和障碍较大，是政府收入纳入预算管理的重点和难点。因此，只有实行非税收入的全面规范管理，才可能实现全口径预算管理。

（一）非税收入属于政府收入天经地义。政府收入是政府为履行其职能，在特定的经济体制条件和财政制度安排下依据公共权力或公共产权等参与国民收入分配的资金总额，是政府依法行政和科学治理的经济基础。按收入形式划分，政府收入可分为税收收入和非税收入两大类。可以说，自有国家产生以来，税收收入和非税收入就一直同时存在，二者都是公共财政体系中的重要组成部分。其中，税收收入与经济发展之间直接关联，符合构建协调、规范政府与社会关系的契约体系的需要，成为各国政府普遍运用的取得财政收入的主要形式。非税收入是政府在提供局部收益的公共物品或准公共物品、规范具有负外部效应的社会行为、代行管理国有资源资产等履行经济社会管理职能的过程中取得的。与税收相比，其来源更为广泛，且随着市场经济体制的建立健全以及政府管理水平的不断提高，非税收入在调节收入分配、增进社会福利、提高经济效益等方面的职能作用日益凸显。它已成为各国政府治理普遍采用的经济手段，也是政府收入的重要组成。

（二）非税收入纳入预算管理无可非议。相对于政府其他方面的管理体制，预算管理体制所具有的一个特殊品质或突出特点，就在于其最具有“综合性”——它的运行范围，能够覆盖所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。历史证明，如果政府在预算之外还拥有大笔收入，就会导致政府财权分割，不仅财政部门从事财政分配活动，其他政府部门也或多或少的从事财政分配活动。这种管理格局，既打乱了政府收支活动的行为规范，也极易诱发政府部门各种腐败行为。从我国现实情况看，非税收入根源于我国基本国情以及基本经济制度，是国家凭借规制权、财产权等代表人民意志参与国民收入分配的重要形式，属于政府收入的重要组成，必须全额纳入预算管理，接受民众监督。从国外管理实践看，美国、加拿大、德国、日本等发达市场经济国家非税收入的取得与资金使用均严格依法纳入预算管理，实行政府所有收支集中统一管理。因此，只有将政府收入（包括税收收入和非税收入）全部纳入预算管理，并根据人民意志和法定程序确定的预算来具体规划，才能真正做到政府收入“取之于民，用之于民”。

（三）非税收入实行全口径预算管理刻不容缓。改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，着力把所有政府收入全部纳入预算，实行全口径预算管理是全面深化财税体制改革的重要内容，也是本届政府财政工作的重中之重。在我国财政管理实践中，税收收入全额纳入公共财政预算管理，经过多年的实践和发展，已形成比较成熟的税收预算管理制度体系，是构成全口径预算管理的主要内容。非税收入长期以预算外资金存在，预算管理起步较晚，规范程度较低，部分资金性质长期得不到明确界定，是否纳入预算或以何种管理方式纳入预算也存在争议，是当前实施全口径预算管理的重点和难点。换言之，没有非税收入的全口径预算管理，政府收入的全口径预算管理只能是无源之水、无本之木。近些年来，各级政府不断加大非税收入纳入预算管理的力度，其比重逐步提高，但仍未实现“全口径”。以湖南为例，尽管全省纳入预算管理的非税收入占全口径非税收入的比重已由2004年的49%增长到2013年的94%，但仍有6%的非税收入实行财政专户管理，加上地方政府债务收入未实行统一管理，政府收支管理仍处于“非全口径”状态，政府收支的运作难免“政出多门”，加快推进全口径预算管理刻不容缓。

二、全口径预算管理是建立现代财政制度的基本前提

全口径预算是我国当前财政预算管理发展的根本方向，以财政预算涵盖政府所有收支为主要特征，即政府职能部门的各类收支计划和活动都必须纳入政府财政管理和人大审议监督的范围内，通过合理的预算管理方式安排得以实施和开展。建立现代财政制度就是要建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效的财政制度。可见，全口径预算管理是建立现代财政制度的重要内容和核心要素，是加快建立现代财政制度的关键推手。

（一）全口径预算管理乃现代财政制度题中之义。长期以来，我国政府预算管理始终面临两大难题：一是政府收支未能全部纳入政府预算；二是已经纳入预算管理的政府收支未完全受到严格、规范的管理与控制。实行全口径预算管理，就是解决上述问题的一项重要举措。所谓全口径预算管理，就是要在法定原则下，对全部政府收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即凡是凭借政府公共权力和公共产权获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理，从而实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府收支行为的立法控制，使政府部门的收支行为全程置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下，从而实现所有政府收支全部纳入财政收入“笼子”、预算“盘子”和支出“口子”，建立统一完整的预算管理体系，全面反映政府在资源配置中的作用领域、政府参与国民收入分配的广度和深度以及中央和地方事权与支出责任的划分情况等，这恰恰是现代财政制度的基本内容和内在要求，也是现代财政制度的基本内涵所指。

（二）全口径预算管理属现代财政制度核心要素。党的十八届三中全会提出，建立现代财政制度主要包括改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权与支出责任相适应的制度三个方面。从传统财政理论角度看，一个国家的财政制度主要包括收、支、平、管四方面，收支是财政的主要任务，而平、管则是对收支的调节、运用以便实现预期目的，但其核心都是围绕预算管理制度展开的。可以说，预算管理制度是财政制度的基础和核心，建立现代财政制度必须从改进预算管理制度开始。改进预算管理制度，就是要加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度，使预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，真正把预算分配权关进制度的笼子，使政府预算在阳光下运行。其基本着眼点，是对预算管理体制做适应社会主义市场经济的变革；其基本前提，就在于政府预算管理的“全口径”，即把所有政府收支纳入管理视野，将全部政府收支关进制度笼子。换言之，“全面规范、公开透明”的预算管理体制必须以全口径预算管理为基础。若政府全口径预算不能顺利实施，预算编制将不可能反映政府收支全貌，预算执行将面临政府性收支体外循环的困局，预算监督也将存在政府管理和社会监督的“视野盲区”，从而不能满足现代政府预算制度的基本要素，现代财政制度也只能沦为一纸空谈。

（三）全口径预算管理为现代财政制度内生动力。全口径预算管理的目标，就是要通过预算管理制度的改革，形成一个能够覆盖所有政府收支、不存在游离于预算管理之外的政府收支的政府预算。换言之，在政府预算之外不允许政府及其各个部门有任何收支活动，从而实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具，最终使得以财政部门为财务统领的政府整体能够对立法机构负责，进而确保整个政府活动对全体公民负责。从内容上看，要进一步扩大政府预算收支范围，将所有政府收入全部纳入预算管理。从过程来看，要扩大预算编制范围，纳入与政府活动相关的每一笔财政资金；要加强对预算调整的审查和监督，明确需要审批的预算调整范围和法定程序；要对每一笔财政资金的使用开展绩效评价，并将其作为下一财年预算安排的重要依据。从法制建设来看，要修订《预算法》，制定《财政信息公开条例》、《地方政府债务管理办法》等，规范预算编制的完整性、预算调整的内容和程序、增加预算监督的有效性、完善财政责任追究机制等，明确财政信息公开的范围和内容等；要强化人大在全口径预算监督中的权威地位，加强立法机构对预算管理的审查监督。可以说，全口径预算管理能否有效实施，关系到财政制度是否统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，检验着政府与市场、政府与社会以及中央和地方关系是否合理，对正确发挥政府和市场在资源配置中的作用、优化国民收入分配格局和政府收入结构以及确保中央和地方事权和支出责任相匹配等方面有着至关重要的作用。毋庸置疑，全口径预算管理的全面实施，是现代财政制度的基本前提，也是建立现代财政制度的重要推手。

三、全面规范非税收入管理，夯实现代财政制度基础

党的十八届三中全会把财政工作的重要性提升到国家治理的基础和重要支柱高度。规范非税收入管理是财政工作的重要组成部分，也是优化财政治理体系，建立现代财政制度的基础环节，建立健全科学的管理体制机制至关重要。2004年，湖南出台全国第一部规范非税收入管理的地方性法规——《湖南省非税收入管理条例》，在非税收入管理法制化、规范化道路上迈出了重要一步。十年来，全省各级财政部门按照“依法征收、应收尽收、纳入预算、统筹安排、规范管理”的目标，稳步推进非税收入规范管理工作，有效发挥了非税收入在推进公共财政体系建设、增强政府宏观调控能力、源头防治腐败、优化经济发展环境乃至构建和谐社会等方面的重要作用。下一步，湖南将按照中央的整体部署和要求，遵循现代财政制度的基本原则，继续以规范非税收入管理为突破口，着力构建非税收入征收管理、预算管理、监督管理“三位一体”的管理机制，实现“收支全覆盖、预算全口径、资金全统筹、监督全方位”的现代财政管理目标，真正把所有政府收支都关进制度笼子，纳入预算盘子，并接受全社会审查和监督，为加快建立现代财政制度奠定坚实基础。

（一）加快推进征收管理法制化，努力实现依法理财。加快推进非税收入法制建设，是推进依法行政、依法理财，建设法治政府、法治财政的重要举措。当务之急，是要坚持税收与非税收入并重的原则，比照税收，借鉴国外成功管理经验，尽快提高非税收入管理的立法层次，尤其要重点推进国家层面的法律法规建设，强化顶层设计，明确界定非税收入的法律地位和作用，以及非税收入实施全口径预算管理、统筹安排使用的基本原则；包括湖南在内的各级地方政府也应依据国家相关法律法规，结合本地实际，积极研究制定地方性管理法规，从而建立起从中央到地方的一套完备的非税收入管理法制体系，确保非税收入征收管理有法可依。要完善非税收入项目设立与退出机制，依法合理设定和取消非税收入项目，确保项目合法；要整合非税收入管理职能，推进非税收入归口财政部门统一管理，确保主体合法；要按照法律法规和有关规定严格非税收入缓减免审批，压缩权力寻租空间，营造公平竞争的市场环境，确保程序合法。

（二）加快推进预算管理规范化，努力实现科学理财。预算管理是财政工作的核心，预算管理的规范化是科学理财的重中之重。要站在财政部门统揽所有政府收支的高度，实现所有财政收入统一征收，所有财政支出统筹安排。要在既有成功做法的基础上，进一步明确界定非税收入管理范围，严格区分不同项目和资金性质，将其分别纳入公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算管理，取消财政专户管理方式，并合理界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的功能范围，加大对公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹力度，加快建立政府性基金收入、国有资本经营预算收入调入公共财政预算机制，防止非税收入游离于预算管理之外以及随意调整非税收入预算管理方式的现象；要针对非税收入的特性，改进预算编制方法，强化预算约束，发挥财政资金规模效应；要统一各类非税收入预算安排的制度规范和编审程序，确保非税收入严格通过政府财政部门审核以及人大等权力机关的审议监督，使其成为执行人民意志的制度安排，增强政府宏观调控能力，努力实现公共服务均等化。

（三）加快推进监督管理立体化，努力实现民主理财。监督管理是推进非税收入征管政策公开透明，实行全民监督，实现民主理财的重要举措。要加快“数据大集中”建设，搭建横向、纵向均互联互通的征管网络平台，大力推进征管信息的公开公示，畅通信访举报渠道，让老百姓明明白白缴费，高高兴兴办事。要构筑“人大监督、政府监督、社会监督”相结合的立体监督格局。各级政府及其职能部门要自觉接受人大监督，重点改进非税收入预算编制、预算执行以及非税收入立项和定标等方面的工作，确保非税收入管理工作充分体现人民意志；各级政府要加强预算绩效管理，开展自查自纠，对非税收入执收行为进行事前、事中、事后的全过程监管，确保各项非税收入管理政策落实到位，有效防止非税收入执收工作中的乱作为和不作为；社会各界要充分履行监督义务，对非税收入征管工作中的违法违规行为予以公开曝光，并依法向有关部门和单位进行投诉和举报，营造规范管理的良好氛围。

（湖南省财政厅厅长 郑建新）