《经济参考报》记者 赵婧/北京报道
“积极的财政政策要有力度”，中央经济工作会议对于2015年财政政策的定调并不出人预料，然而“有力度”的新提法则内涵丰富，值得玩味。
2009年起中央用积极的财政政策代替了稳健的财政政策，到2015年积极财政政策已经连续实施7年。多位接受《经济参考报》记者采访的专家表示，明年“有力度”的积极财政政策颇有一些新意，值得期待。专家称，2015年财政赤字规模将有所增加，赤字率也应适度扩大，设定在2.5%左右比较合适。此外，力度不仅体现在政策制定上，还体现在通过改革促进政策落实，防止政策遭遇现实阻梗难以落地。
现实 货币政策空间有限
当前，世界经济增长动力依然不足，国内新的经济增长点尚难以形成有力支撑。在此形势下，继续实施积极的财政政策是十分必要的。光大证券首席宏观分析师徐高指出，会议为明年经济工作列出了五项主要任务，其中第一条就是“努力保持经济稳定增长”。显然，稳增长仍然是经济工作的首要目标。会议虽然继续沿用了去年的“积极”财政和“稳健”货币的定调，但也明确说到“积极的财政政策要有力度，货币政策要更加注重松紧适度”。这种措施过去从未出现过，值得高度重视。联系上下文，这显然是要求财政政策要比积极的基调更有力。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇接受《经济参考报》记者采访时称：“从11月的财政收入数据来看，增值税收入扣除‘营改增’因素只增长2%，财政收入中金融企业贡献度与常规有异，可见宏观经济形势相当严峻。这应该是‘积极的财政政策要有力度’的主要原因。”
多位宏观经济学家认为，在宏观经济形势不乐观、货币政策空间有限的情况下，社会对“积极的财政政策更有力度”抱以更高预期。汇丰银行中国宏观分析师马晓萍表示：“在过去一段时间以来，货币政策在调结构方面展开了很多努力。年初提出要降低融资成本，央行两次进行定向降准，此后又推出了MLF(中期借贷便利)和SLF(短期借贷便利)，央行的思路是通过这种方式提供不同期限的流动性来影响中长期利率，降低实体经济融资成本。这两个工具总量相加有8000亿元规模，再加上国家开发银行推出的一万亿元的PSL(抵押补充贷款)，从规模上看，流动性释放已经不小，但是实体经济融资成本下降并不明显。”
作为总量调节工具的货币政策如果要进行结构性调控，可发挥作用的空间比较有限。在这种情况下，就需要财政政策发挥更大作用。比如公共基础设施建设方面有很多加大投入的空间，财政资金可以扮演“种子资金”的作用，撬动更多私营部门资金，发挥乘数效应。在经济下行周期中，私营部门是顺周期的表现，要发挥逆周期的效果，必须有赖于财政投入。
预期 明年赤字率有望达到2.5%
社科院财经研究院近日发布的《中国宏观经济运行报告(2014-2015)》预计，2015年，除非发生特别重大的非预测性变化，全国财政赤字宜掌握在16500亿元上下，比2014年增加3000亿元。如此，财政赤字率可控制在2.5%左右。杨志勇也表示：“赤字率有一定的提高空间，但考虑到地方债支出压力较大，设定为2.5%左右比较合适。”
对于2015年赤字规模和赤字率应该如何设定，财政部财科所所长刘尚希接受《经济参考报》记者采访时称：“根据当前形势判断，从必要性角度看，我认为有必要适当扩大赤字的绝对规模。但由于赤字率上去容易下来难，有欧洲国家作为前车之鉴，因此需要考虑财政的可持续性，同时又要控制财政风险，从这个角度讲，赤字率不宜过高，因此我认为赤字率要严格控制，应当基本稳定，可以略有增加，但不能快速上升，肯定不能一下子增加到3%。”
在刘尚希看来，这次中央经济工作会议提出的积极的财政政策要有力度，“这个有力度和过去的力度不是一个概念”。
刘尚希称：“比如2008年积极的财政政策搞了个4万亿元，自然有力度，但这个力度主要是体现在总量上。这次的‘有力度’要从结构的角度上考虑，是在结构上发力而不是在总量上发力。要注重促进结构调整、促进产业的转型升级。我想这是‘有力度’含义的一个变化。”
“有力度”不仅体现在政策的制定上要发多大力，更重要的是，在政策的实施上要有力度。“如果政策有力度、实施没力度，那力度也是打了折扣了。”刘尚希称。
此外，专家认为，“有力度”最终体现在财政资金的绩效方面。如果资金使用效益仅仅体现为眼前利益，那么即便有力度作用也不大，但如果既对眼前有好处，同时对长远也有作用，这样的力度才是有意义的，短期目标和长期目标要结合起来，只有这样把积极财政政策的力度发挥出来，才能体现出绩效的理念。
“随着经济增速进一步下降，2014年全国公共财政收入增速可能将创自1994年实行分税制以来年度财政收入增长率新低，同时也是自1994年以来财政收入增速首次跌入一位数区间。”中国社科院数量经济与技术经济研究所副所长李雪松表示，“在财政收入增长减缓的新常态下，积极的财政政策要着力调整支出结构，提高财政资金使用绩效。”
着力 破除政策落地阻梗
前不久，国务院派出督察组督察政策的落实情况，在很多专家看来，这说明国家政策在贯彻落实中遇到了阻梗，政策落不了地。
“当前我们遇到一些体制机制的障碍，恰恰需要改革才能解决这些问题。”刘尚希告诉《经济参考报》记者，“一方面要让地方政府控制风险，另一方面要让地方积极作为，这些都需要通过深化改革来解决体制机制中的问题，让政策的实施不再‘无力’”。
多位专家表示，虽然我们多年来都实行积极的财政政策，但不可否认，现实操作中存在政策的力度不够的问题。“力度不够体现在两个方面，一是总量，这就需要提高赤字率，增加经济刺激力度;二是积极财政政策实施效率有待提高。”杨志勇说。
杨志勇说，从政府的收入体系方面看，减税减费减基金，都可以更好地发挥积极财政政策的作用。2014年12月1日，为了推进煤炭资源税改革，取消了大量收费和基金的做法，就很值得借鉴。多年难以取消的基金，因为资源税改革而取消。
从财政支出角度来说，如何让财政资金的支出投向更有效，以保证经济的可持续发展，是一个值得深思的问题。专家表示，要实现有力度的积极财政政策，预算体制改革首当其冲。“预算改革涉及预算的编制、执行、监督。如果预算编制不科学、合理，积极财政政策无法体现。预算执行要到位，如果制定了预算不去有效执行，那么政策中体现的积极财政的思路可能就落空了。比如钱给了，但是钱没有花出去，趴在账上，那积极财政政策就有其名无其实了。”刘尚希称。
值得关注的是，一些地方政府财政支出不规范，把积极的财政政策“好经唱歪”。一些地方财政为了招商引资，打着各种各样的名义，给企业乱补贴，相当于白送钱;各个地方争相搞区域性优惠政策，变相减免税;一些地方政府在卖地的时候表面上实行招拍挂，实际上变相返钱。
“这些行为表面看起来是积极作为，实际上从全局看，会相互抵消力量，造成整个市场的不公平竞争，导致市场在资源配置上的决定作用不能很好发挥出来。从局部看有利于招商引资，但整体是不利的。这种‘积极’是不可行的。”刘尚希称，“在支出方面要做到支出规范化，要按照四中全会的主题，依法理财。只有这样，积极的财政政策才能真正发挥应有的作用。”
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