近几年的实践证明 , 无论是实行部门预算、还是综 合预算 , 测算时采取“零基预算”的方法比较科学合理。 笔者体会 , 运用“零基预算”的方法编制预算 , 在操作上需要把握好“四步曲”。
第一步 : 摸清各单位基础资料
单位预算是财政总预算的基础。摸清各单位基础资料 , 是合理确定预算支出定额标准、 实行 “零基”测算的前提。为全面、详细掌握单位的收支规模和基本情况 , 要制定一套详尽的单位预算表格。主要包括: 各项 收入明细表 , 反映行政性收费、政府基金、预算外资金 收入项目、规模等情况;各单位基本情况表, 反映单位人员编制、实有人数、车辆、通讯工具、办公面积等详细资料;单位支出预算衰, 反映各单位人员经费、公务费、业务费等所需经费情况。同时, 附报基期人员工资花名册( 已实行统一发放工资的 , 可由发放工资机构统 一提供 ), 单位年度工作计划及专项支出的项目立项文书、领导批示、项目预算等预算资料说明。为确保财政 预算在年初人代会批准实施, 单位预算一般要于基期年度的 9~10 月份部署并上报。
第二步 : 合理确定有关定额标准
科学合理的定额标准 , 是保证预算公平、公正、公开的关键。财政部门各有关科室要相互配合 , 对各单位 的基础资料进行分析、计算 , 并制定一系列定额标准。
——人员经费定额。以基期月份 ( 一般是上一预算 年度的 12 月份 , 预算编制时间提前的 , 可用 9 月份工资 表 ) 实际发放的工资表为依据 , 以实际发放工资额为基 础 , 核实并扣除“补发工资和补贴”等一次性因素, 加 上按规定提取的职工福利费、工会费、防暑费、取暖费 以及住房公积金、养老保险金等 , 计算出各单位年人均工资额 , 再按行政、事业等单位的不同性质加以分析和 平均 , 从而确定出编制预算使用的不同类别的人员经 费支出定额。
——公务费支出定额。根据行政机关、公检法司、 教育 ( 含党校、技校、卫校 ) 、其他事业单位等单位性 质和财力状况 , 并参照各单位前三年公务经费的需求 情况进行具体分析和测算 , 分档确定支出定额标准。为 了体现党委、政府年度工作安排的轻重缓急 , 可适当提 高或压缩有关单位的支出定额 , 使公务费支出定额标 准更加合理、实用。
——车辆燃修费和电话费支出定额。这两项定额 的确定方法要科学、实用、创新 , 要区分“一般单位”和“特殊部门 ”的不同情况 , 设计不同方法 : 如教育、 卫生及以内研为主的政府机关、部门 , 要体现公平 , 调动各方的工作积极性，车辆燃修费和电话费预算 , 可将 原来按车辆、电话实有数核定的办法 , 改为按单位编制人员数核定。如对招商局、计委、经贸委等那些管理和研究的工作重点在市场、在办公室以外的部门和单位 , 就要体现“效率”, 调动其走出去的积极性。每年都要 根据具体情况 , 在统一的核算标准上进行调整。
第三步 : 按定额标准核定羊位预算
财政部门在掌握了单位基础资料和确定了支出定额的基础上, 按照预算编制原则和统一的计算公式核 定单位预算。可以从各科室抽调人员组成专门的预算编制机构集中编制;也可按现行的机构设置分工协作。
核定各部门、单位的经费 , 首先 , 要由局办公会讨 论、确定各项支出定额 , 并以局名义下达各科室执行。 第二 , 各科室按照各单位的年度工作计划和国家确定 的具体收费标准 , 确定预算外收入。第三 , 明确科室分工。可以实行“两为主、两配合”的分工协作管理办法 , 即预算内、外资金收入确定以预算科和综合计划科为 主、各有关科室配合 ; 支出测算以专业科室为主、预算 科和综合计划科配合。第四 , 各科室按照“收支两条 线” 和 “适度从紧”的规定以及细化到具体项目的要求 , 编制分管单位的支出预算 , 统筹安排预算内、外资金。 具体方法如下：
——人员经费。人员经费预算 , 按单位人员数乘经费定额核定。人员数以各单位人员编制为依据 , 不超编的按编制内实有人数 , 超编的按编制人数 ( 下同 ) 。
——公务费、车辆燃修费和电话费。公务经费预算 , 按单位人员数乘核定的经费定额或特殊要求逐项核定。
——业务费预算。根据党委、政府确定的工作重点 和各单位确定的年度工作计划 , 经认真核实测算后 , 在财力许可的范围内 , 结合以前支出及同期市场情况 , 合理安排。
——专项支出预算。对修缮、基建项目 , 经基建审核部门严格审查项目立项报告、项目预算、领导批示意 见等详细资料后 , 根据财力和轻重缓急予以安排。对设备购置等二次性专项支出项目 , 为保证预算编制的可靠性和准确性 , 经多方面调查核实后才予以安排。对安 排的专项支出 , 实行政府采购和项目招投标管理办法 , 并逐步健全了项目管理档案 , 以确保专款专用 , 并为下年预算连续安排提供资料。
——财政补助单位经费预算。财政预算内一般负责部分人员经费 , 公用经费一律不安排。对定额补助的单位 , 支出预算只列补助数额。对定项补助的单位 , 按具体项目核定预算。
——重点经费。能否确保综合零基预算编制方法的成功 , 关键是编制好重点收支项目预算 , 尤其是五大班子工作经费支出预算。为此, 在编制政府预算时, 要 对五大班子经费进行适当倾斜、科学安排。在保工资的前提下 , 公用经费实行机构基数加领导职数加工作人 员编制核定经费的办法 , 即机构经费基数十市级领导职数×市级领导经费定额 + 编制人数×非市级领导经费定额 , 市级领导接待费可单独定列示。各项经费要根据各大班子业务量大小 , 会议及对外活动的多少 , 参照 以前年度的开支情况 , 合理确定定额。除大型会议、车 辆保险、大型设备购置集中管理外 , 其余经费一次包死 , 超支不补 , 结余留用。
第四步 : 总编制综合政府预算
按照以上办法分别编制出各单位的预算内、外资金收支预算后 , 由预算科和综合计划科分别对预算内、 外资金进行审核 , 对重复、漏编和不合理的预算项目进行调整、取舍和补充 , 并按照“量入为出、收支平衡”预算编制原则 , 汇总编制成预算内外资金相结合的综合预算表 , 经局办公会讨论修改 , 形成正式的政府预算草案 , 报人代会批准后 , 批复各单位执行。
